浅议依法治国与消防行政执法的科学内涵和关系

摘要：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略, 是发展社会主义市场经济的客观需要。本文试从依法治国对社会文明和进步的重要性，公安消防部队在社会生活中的重要地位、作用、行政权力特点以及我国公安消防部队执法现实状况, 论述了依法治国和依法行政的科学内涵和关系，并结合当前我国消防行政执法中存在的主要问题,分析如何规范和提升消防行政执法水平，推进法治中国的建设。

关键词： 依法治国、依法行政、消防执法

一、依法治国理念与依法行政

（一）依法治国理念的科学内涵

依法治国是现代国家治国理政的基本方式，党的十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。

依法治国是社会文明进步的显著标志，是社会主义法治的核心内容依法治国是指广大人民群众。在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

具体而言，依法治国的主体是党领导下的人民群众，党的领导是依法治国的基本前提和政治保证。依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务。依法治国就是要使所有这些事业、事务的管理工作依法进行，实现国家各项工作的法制化、规范化。依法治国的依据是宪法和法律。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和效力。法律是由全国人大及其常委会制定的，具有普遍约束力的行为规范。我国宪法和法律体现了党的主张和人民利益，人民意志的统一，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

（二）依法行政在依法治国战略中的重要性

依法治国,建设社会主义法治国家的核心是依法行政。法律的实施是所有国家机关的任务。但最重要的还是行政机关。大量的法律,包括涉及国家经济、科技、文化的发展,以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关来落实。据统计,我国百分之八十以上的法律是由行政机关执行的,行政权力历来是国家权力中最活跃、最普遍的权力,行政机关在依法治国担负着最大量、最繁重的任务。可以说,没有行政机关,依法治国就失去了最主要的支柱,没有强有力的行政执法,立法方面的一切努力将变为徒劳。

推进依法行政，建设法治政府，是落实依法治国方略，推进社会主义法治理念建设的重要内容。依法治国要求是建立法治国家、法治社会和法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。这对于发展社会主义法治理念，推进社会主义政治文明建设，具有十分重要的意义。

其次，推进依法行政，是落实“三个代表”和科学发展观的重要途径。我们的政府是人民的政府，一切为了人民是政府工作的根本出发点和归宿。推进依法行政、建设法治政府，规范和约束了政府的行政权力，促进了各级政府依法履行职责，从而保障人民群众依法享有各项权利和自由。而且在规范性行使权力的同时，有利于人民群众对政府的监督，使政府工作人员摆正与人民群众的关系，全心全意履行为人民服务的宗旨，克服官僚主义，杜绝腐败现象，真正做到执政为民。

再次，推进依法行政有利于加强政府自身建设，提高政府的行政管理水平。要实现好人民群众的根本利益，不负人民重托，就必须在法律规定的框架内行使好、履行好宪法和法律赋予的各项职权。

最后，推行依法行政，建设法治政府，有利于完善社会主义市场经济体制，适应改革开放新形势。发展社会主义市场经济需要有完备的法制来保障。随着改革开放的不断深入，我国经济社会生活得到了突飞猛进的发展，经济基础决定上层建筑，这就需要通过不断完善法律法规来加以规范和调整，保证经济的持续健康发展。只有建立完善的法治系统，才能为经济的发展创造一个公平自由的环境，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，创造良好的经济秩序，从而进一步解放和发展社会生产力。

二、我国法治国家建设进程中的消防行政执法

（一）消防行政执法是我国行政执法的重要组成部分

武警消防部队是我国人民武装警察部队(武警)的警种之一，作为我国的武装力量的重要部门，其同时也是公安机关的重要职能部门，它的主要任务是保卫国家和人民的安全，其主要职能是：公安消防保卫任务和应付突发事变。新《消防法》第 37 条规定：消防部队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作，是党和人民的忠诚卫士。消防部队作为国家公安机关的重要职能部门，其领导编制和管理体制和日常的业务等要遵循由公安部的领导，简单来说就是，各级消防部队在国家公安机关的领导之下，其机构是按照国务院组织法设立的，并且对国家消防安全方面事务进行管理，承担着管理国家公共事务的对内职能，行其权力的属性是国家行政管理。新的《消防法》赋予了消防部队一定的行政执法权，因此，消防部队同时也是一支执法的部队，履行着法律赋予的包括防火监督、建审、验收等行政权力。具有广泛性、专业性和强制性等特征。

（二）我国消防行政执法的存在的问题

随着我国经济和社会的快速发展,政府倡导“转变政府职能,建设有限政府”,其中向“公共服务性政府”转变是一项改革的重要内容。消防作为政府的一个职能部门,目前也处在改革的前沿,2008年新修订的《消防法》在行政许可方面大大地“弱化”就是很好的体现(《消防法》第11条、第15条:只要求对大型的人员密集场所、其它特殊建设工程和公众聚集场所业三方面实施许可,而对一般工程、除大型外的其它人员密集场所、大型群众性集会取消了行政许可)。无疑,减少行政许可事项是大势所趋,适应了便民、利民的要求。同时社会法治建设进程的不断深入,公民的法治观念不断改变,法律意识不断增强,依法保护自身合法权益的要求和能力也日渐提高。公民法律意识的不断提高,对消防行政执法而言是一把双刃剑。一方面,公民对消防法律法规有基本的认识能够积极主动配合消防行政执法工作,有助于消防行政执法的执行;另一方面,在公民对消防法律法规的认识不断加深的基础上,个人的维权意识也随之不断增强,这也意味着公民对消防行政执法的监督在不断加强,对消防执法过程中所适用的法律法规有了更深的了解。消防监督人员在执法过程中程序是否合法、适用法律是否合法都是公民所监督的内容。公民个人监督力度的不断加强,使得消防行政执法工作面临更多考验。如何提升消防行政执法工作程序和适用法律的合法性,如何最大限度减少行政违法行为的发生?都值得我们去研究和思考的。

第一，从立法层面而言，我国现行《消防法》存在缺陷，与部门及地方性行政法规之间存在矛盾与冲突。

首先,行政法规与消防法律之间存在冲突。其主要表现为消防法律、法规、规章(包括一些解释和答复)与国家基本法律之间就同一法律事项的规定不一致,公安部颁发的各种行政规章就某些消防法律事项的规定与《消防法》的规定不一致。①如《消防法》第10条规定:“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程,除国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程外,建设单位应当自依法取得施工许可之日起7个工作日内,将消防设计文件报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当进行抽查。”该法条要求所有备案项目都应该将设计文件报消防机构备案;而公安部106号令规定:“属于备案范围的单位可以登陆各省消防机构外网消防办事大厅进行网上备案,或者报送纸质备案表到当地消防机构,由工作人员帮助登陆外网消防办事大厅系统进行备案。”由此可见,公安部的规定只需要在网上备案即可,方便了人民群众,但与《消防法》的规定不一致。除此之外,在行政诉讼的受案范围、行政复议决定、最终决定与结果等方面都存在冲突。其次,地方性消防法规与《消防法》之间存在冲突。其主要表现为各地制定的消防条例中就有某些消防法律事项的规定与《消防法》不一致。再次,单行条例与消防法律之间存在冲突。最后,地方性法规与行政法规、规章就同一消防法律事项的规定之间存在冲突。此外,处于同一效力等级的消防法律法规之间就同一法律事项的规定、新颁发施行消防法律法规与尚未废止消防法律法规之间就同一法律事项的规定之间也存在冲突。例如,《消防法》规定“对给予拘留的处罚,由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定裁决”,但不少拘留条款在《治安管理处罚法》中没有相对应的规定。

其次，《消防法》中的部分法律条文规定的“职责义务”与法律责任不一致。《消防法》虽然明文明确了国家各级政府负责统筹指导消防工作,规定了交通、教育、卫生、文化、民政、铁路、农业、民航等政府职能部门和新闻媒体在消防工作中的法定职责和义务,但没有规定它们如果不履行法定职责或义务所必须承担的相应的法律责任。各级政府如果没有编制消防规划、组织规划实施,没有有效保障消防部队的战斗装备,即使没有履行其法定职责,也不会受到明确的法律责任追究。政府职能部门依照本部门相关法律实施行政管理和监督执法,而这些部门法规也没有相应的消防方面的具体规定,《消防法》设定的法律职责和义务,不能有机地与其他法律衔接。其结果是,公安消防机构既要向当地各级政府争取城市公共消防设施、政府专(兼)职队建设和部队基础设施、装备建设资金投入,又要同相关职能部门协调处理规划制定、协商管理权限、社会面消防宣传、中小学消防教育培训、消防产品质量的监管、消防审批前置等诸多事务,还要承担对社会单位的消防监管。一定程度上是以政府职能部门要求政府完成相关工作任务,并由部门与部门之间去协调工作,没有行政强制力,存在执行不顺畅,易打折扣,难以追责的现象。这非常不利于督促政府及其职能部门、社会各单位。

履行消防安全管理职责。此外,在适用《消防法》对单位消防安全主体责任追责时,会产生第六十七条和第六十条的适用法律竞合的问题,在法律适用中根据特殊法优先于一般法的原则,实践中都采用第六十条追责。这样实际抵销了第六十七条的惩戒单位消防安全主体责任不落实的意义。可见,现行消防法关于单位主体责任的规定,违法行为与违法后果相悖离,违背了“预防为主防消结合”的消防工作方针。可见,单位不组织消防演练、宣传教育培训员工、落实防火巡查、整改隐患等,是重要的消防安全主体责任得不到落实,却偏偏缺少法律惩戒手段的追责。

第二，消防行政自由裁量行为中存在的问题

一是适用法律不平等。消防法律法规赋予消防行政自由裁量的范围过大,在行政处罚方面对自由裁量权把握不准,在执法过程中,对性质、情节相同的行政违法行为,任凭个人好恶亲疏进行裁决,导致在执法过程中适用法律方面存在大量的不平等现象。法治并不排斥自由裁量,法律设定自由裁量权是赋予消防机构在执法过程中对具体案件有相对灵活的裁决权力,保证执法的公正性。但如果对同样的违法事实、同样的违法情节在对不同的行政相对人执法工作中利用法律法规宽泛的自由裁量权,出现较明显的差异,在裁量上表现出较大的自由度,即使执法程序合法,也明显失去了执法的公正性。

二是执法程序执行不规范。在实践中,有的消防行政机构在执行公务时,未能按照法定的程序开展监督检查,使得一些执法程序中的细节被忽略,造成执法漏洞,也损害了法律的权威性。例如,在进行行政处罚时,不告知当事人处罚的事实、理由和依据,不告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,又不按照昕证程序组织听证等等。

三是行政处罚主观随意性大其主要体现为:其一,违法行为较轻但处罚较重的情形。我国《消防法》明确规定对违反消防法的处罚类型有警告、罚款、拘留等,可在执法过程中这些处罚类型的运用界限被模糊不清。消防执法人员在行政处罚中对某些比较轻的消防违法行为,却作出比较严重的处罚力度。如对某些违法比较轻的行政相对人,本来是应该给予警告处分的却是给予了罚款处罚,本来应罚款1万元人民币的却罚了 10万元人民币;其二,违法行为较重但处罚较轻的情形。对那些违法情节特别严重的行政相对人,本应该受到拘留处罚的却偏偏给予警告处罚,本应罚款2万元人民币的才罚几千人民币。这两种处罚方式的共同点显然就是处罚力度的随意性是很大的。

《消防法》的立法原义是,处罚不是目的,只是一种手段或工具,只要当事人消除了已存在的火灾隐患,消防行政处罚就应当终止。自由裁量权的运用除应符合法定程序外,还应保证责罚相当、惩罚足以消除违法行为所造成的社会危害性,实现消防行政处罚的目的。行使权力的行为除应当建立在正当考虑的基础上外,还应尽可能采取对当事人权益影响最小的方式。然而在现实消防执法过程中,消防执法人员动辄按上限的处罚,是有悼于立法原义的。

第三，执法环境难题突出。具体表现为：一是消防执法任务日益增加，执法力量严重不足。建国以来我国制定了各种、法规文件，而且新的法律还在不断的出台。这样多的法律、法规要在全国人民中得到基本的贯彻执行，本身就是一个庞大的系统工程。要完成这样艰巨复杂而庞大的消防执法工作任务，首先需要有大量的消防执法人员和完善的执法机构；其次还需要有足够的物资技术条件和财力的支持。和世界上一些法制化的国家相比，我国消防执法机构还不配套。以江川县现状为例，全县共27万余人，各类企业事业单位（场所）千余家，截止目前，2014年全年公发生火灾为65起，死亡0 人，2014 年全市大队共检查 单位970余家，而大队仅有消防监督人员4人，各类各级领导部门组织开展的专项行动更增加了监督执法的繁重，致使监督质量有所下降。此外，由于消防机构现行体制是现役体制，地方工作，公安业务。兵不兵、民不民、警不警“三不象”的特点，而且每年都有相当数量经验丰富、业务娴熟的人员转业到地方，许多新进入执法领域的执法人员法律素质不高，业务水平不强，导致执法不够规范、到位、严谨，随意性大。二是地方行政干预导致消防行政执法执行难。随着经济和社会的发展,消防工作越来越显得重要。但是作为现役制军队的公安机关消防机构,由公安部垂直领导,消防执法往往冲不破人情网,跳不出地方保护主义的怪圈。公安消防部队虽然由地方政府垂直领导,但业务经费还得依靠地方财政。一些单位、场所、招商引资的项目、工业园区等与地方政府关系好,存在违犯消防法规行为,没有办理消防手续就开工建设或投入使用,消防部门检查发现后,提出依法处罚。一些地方领导就有意见了,认为影响地方经济建设的发展软环境,好不容易招商引资的项目不能罚。特别是在一些经济发展水平不高的地区,重发展,轻安全的现象比较严重,对执法有抵触和不接受。还有一些重点工程、安居工程、市政工程等项目,往往一个章子管到底,消防法执行更是难上加难。更多的是“权、钱、物”的因素干扰,导致消防执法执行很难到位,有时刚刚通知要进行处罚,说情人、电话、“条子”就到了,使得执行举步维艰。

三、强化“社会主义法治”理念，规范消防行政执法，推进我国“依法治国”进程。

(一)深入开展社会主义法治理念教育,打牢执法为民的思想基础。　　

随着经济和社会的快速发展,我们担负的消防安全保卫任务更加繁重艰巨。消防工作和部队建设既面临难得的发展机遇,同时也面临着严峻的挑战。开展社会主义法治理念教育突显必要。社会主义法治理念的核心内容就是依法治国,其本质就是执法为民。它要求全体社会成员,尤其是执法人员都要依法办事,使法律成为最高、最重要的行为规范。　　

消防行政执法是消防执法人员作为国家执法人员依法办事的职务行为,它要求消防执法人员从思想上解决以下问题:一是要牢固树立社会主义法治理念,增强法律至上观念,严格履行法定的消防职责权限,自觉接受法律制度的约束。二是在消防执法中,要强化执法人员“权力制约”观念,改革内部监督制约机制,增强行使消防执法权的透明度,自觉接受内外监督和实施有效的制约,防止权力失控、违法执法、滥用职权、以权谋私等滥用公权力现象的发生。三是要树立依法行政观念,从根本上转变不符合依法行政要求的传统观念、工作习惯和工作方法,克服“管理就是收费、执法就是罚款”的片面思想,要以法律为准绳,运用法律手段来行使消防监督执法职能。四是要树立程序观念,努力纠正普遍存在的“重实体,轻程序”做法,提高消防执法水平,规范消防执法行为。五是必须树立证据观念,克服“重查处,轻证据”等观念,杜绝非法取证、伪造证据等非法行为,使消防行政执法行为经得起历史考验和司法审查。通过社会主义法治理念教育和社会主义荣辱观教育,端正执法思想,正确行使执法权力,认真解决好消防执法为谁服务、服务什么、怎样服务等关键问题。　　

(二)增强社会主义法治观念,在实践中不断提高执法水平。　　

社会主义法治理念要求:“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。消防执法人员要模范地履行执法为民的职责,离不开对法律知识的学习和掌握,离不开对法治教育的自觉接受。一是消防机构的执法人员应当主动学习,自觉接受教育,不断丰富自己的法律知识,夯实自己的法理功底,深化对法治的认识提高自身的执法水平。二是加强消防监督执法人员业务培训,提高执法人员的整体素质。监督执法人员法律素质的增强是提高执法质量的前提和基础,为此,消防监督执法人员应当从自身业务入手，结合实际，有针对性的加强法律知识的学校,总队应当每年对消防监督执法人员进行法制、建审、火调知识的培训;召开典型执法案例剖析会,总结经验教训,以提高一线执法人员的依法行政水平和业务技术水平。　　

（三）建章立制、确保消防行政执法的正确履行。　　

消防行政执法权是国家法律赋予公安消防机构的权力,任何权力失去监督就必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。　　

首先要对我们的监督执法权,必须实施有效的监督。通过建章立制,健全和落实监督制约机制,消防监督执法已经形成了一系列制度,如例会制度,集体审批制度,执法质量考评制度,执法过错责任追究制度等等,要实现以制度管理干部的目的,必须实行全面有效的监督,如上级消防部门对下级消防部门的监督、有关部门的执法监督、人大的监督、新闻媒体的舆论监督和广大群众的监督,从而实现阳光执法。　　

其次,加强消防执法规范化建设。消防行政执法其核心就是依法办事,通过法律来制约和监督行政执法行为,根据公安部制订实施的《公安消防部门内部执法监督和执法质量考评实施办法》,继续深入开展消防执法质量考核评议活 动,进一步规范执法工作记录、种类法律文书和业务档案建设,完善和落实执法过错责任制。只有这样,我们的执法行为、执法质量、执法理念得到更大的进步和提高。其三要克服执法为民只体现在消防监督执法方面的错误思想。执法,是一个广义的概念,既包括消防监督执法,也包括灭火救援。《消防法》第32条规定:“消防队接到火警后,必须立即赶赴火场,救助遇险人员,排除险情,扑灭火灾。”可见,灭火救援是消防官兵的法定职责。我们应牢固树立为人民服务的思想,以对党、对人民、对消防事业高度负责的态度,在“三基”工程建设的大练兵中苦练基本功,认真做好执勤备战工作,做好灭大火、救大险的思想准备,在灭火救援中体现社会主义法治理念要求,达到服务于大局的目的。　　

综上所述,把社会主义法治理念根植于消防行政执法人员的思想中,从思想根本上解决为谁执法、如何执法的问题,始终使我们的执法人员自觉地做到执法为民、严格执法、热情服务。与此同时,建立有效的监督机制,则是从制度是防止执法不严、不公、不廉问题的有效手段。坚持思想教育与制度制约并举,才能确保消防监督执法在社会主义法治理念指引下真正做到执法为民,服务社会。在中国特色社会主义建设事业进程中,消防行政执法只是社会主义法治的一部分,我们的工作任重而道远。