对公共消防安全管理发展方向的初步思考

吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6•3”特别重大火灾爆炸事故的发生和后续责任追究，引发了消防业内外人士对公共消防安全管理发展方向的新一轮思考。我们认为，当前和今后一个时期，公共消防安全管理应当遵循党中央、国务院关于加快转变政府职能，深化行政体制改革的重大决策部署，处理好政府、市场与社会在消防安全管理中的关系，坚定不移的向着法治化、专业化、社会化的道路前进。 
　　一、从公共消防安全管理面临的双重困境说起 
　　近年来，随着经济社会的快速发展，城镇化建设的加速推进，处在急剧社会转型阶段的公共消防安全管理呈现出前所未有的复杂局面。

一方面，作为管理者的公安消防部门面对数量巨大的社会单位和不确定的工作标准，不知管到什么程度才算是真正落实了管理责任，有望洋兴叹、黔驴技穷、如临深渊、如履薄冰之感，实在是管不胜管、防不胜防，对消防管理人员来说消防行业俨然已成为一个高风险行业；‍

另一方面，作为管理对象的广大社会单位在纷繁复杂的消防法律法规和技术标准面前，常常是不得要领、无所适从，加之随时要面对接踵而来的消防安全专项整治，不知做到什么程度才算合乎消防安全标准，实在是改不胜改、烦不胜烦，对社会单位来说消防行业真是一个高标准行业。在这样的情况下，公共消防安全管理部门和管理对象都对消防安全管理充满了困惑和迷茫，陷入了吊诡的双重困境。于是，我们不免要追问，到底是什么原因导致出现这种双重困境，公共消防安全管理究竟应当向什么方向发展？‍

　　二、公共消防安全管理面临困境的原因分析 
　　公共消防安全管理领域遭遇的双重困境，是转变政府职能、深化行政体制改革进入关键时期面临矛盾的一个缩影，是没有处理好政府、市场与社会在公共消防安全管理中的关系的集中体现。 
　　（一）政府部门管理责任边界模糊，公安消防力量疲于奔命。《消防法》第二条明确规定：“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。”这是实施公共消防安全管理应当遵循的根本方针和原则，同时也明确了社会化的消防工作发展方向。然而，目前的现状是：

一是公安消防部门的管理责任边界被无限放大。以云南省为例，如果严格按照公安部61号令的规定，被列为重点单位的社会单位粗略估计应当在10万家左右，而消防监督警力仅有450人，显然仅仅去管理好重点单位都有心无力，更不用说做好整个社会面的消防管理工作。

二是包括消防部门在内的社会各界对消防安全重点单位的监管存在严重的思想认识误区。长期以来，划分消防安全重点单位的做法让人潜意识产生一种错觉，认为社会单位被确定为消防安全重点单位，消防部门就必须“重兵把守”，一旦重点单位发生火灾，都必须追究消防部门的责任。在这种错误思想的指导下，如果严格按61号令的要求列管社会单位，显然既管不了更管不好；如果不按61号令的要求列管，又属于工作失职。因此，处于夹缝中的消防管理部门进退两难。

三是运动式执法使消防部门的执法预期更加模糊。法治社会的显著标志之一，是包括管理者和管理对象在内的所有人都知道如何作为是合乎要求的，能够按照确定的预期去行为。多年来，由于运动式执法多于常态性执法，特别是在消防安全专项整治“不漏一个社区、不漏一个村庄、不漏一个单位”的极端要求和争取排名的盲目攀比下，消防管理责任边界完全被打破，消防监督执法缺乏确定预期，执法人员很大程度上找不到成就感和归属感。 
　　（二）市场力量没有得到应有彰显，市场手段在消防安全管理中活力不足。目前，市场力量在参与消防安全管理方面存在两个突出问题：

一是社会单位有购买消防服务的愿望却没有提供消防服务的市场，寻求消防专业知识帮助缺乏有效渠道。在数量众多、专业性强消防法律法规、技术标准和相关规范面前，就是消防部门的专业人员也无法全面掌握，经常是一知半解，更不用说普通的公民。在其他领域，比如法律工作领域，律师的分工日益专业，分领域提供精细化的法律服务。在消防领域，目前还没有正式建立注册消防工程师制度，社会专业消防人才缺乏，没有形成规范的消防专业知识和专业服务供给市场，致使社会单位在需要消防专业服务时求助无门。

二是市场手段参与消防安全风险管理步伐缓慢，未发挥应有作用。目前，《消防法》仅仅鼓励设立火灾公众责任保险，全国各地投保单位数量参差不齐，保险在经济补偿和平抑火灾风险等辅助社会管理方面的功能发挥不明显；单位消防安全不良行为公布制度刚刚起步，离将单位消防安全信息纳入社会信用体系的要求还有不小差距；信贷、税收与消防安全关联制度建设还没有启动，发挥金融手段在调控火灾风险中的作用依然任重而道远。 
　　（三）民间力量对消防管理缺乏有效参与，社会消防自治能力不高。在公共消防安全管理中，社会力量极度萎缩，自治自理能力十分有限，突出表现在：一是社会单位对消防部门的依赖思想依然严重，单位全面负责的要求没有落实到位。在市场经济条件下，按照“产权清晰、权责明确”的要求，社会单位对自身的消防安全进行自我管理是不言自明的事。受长期计划经济体制的影响，消防部门多年来客观上对社会单位的消防安全存在大包大揽行为，致使社会单位对自身应负的消防安全主体责任认识不到位，履责不积极，等、靠、要等思想依然不同程度上存在。

二是没有形成公益消防理念，民间力量和社会资源对消防管理缺乏有效参与。在其他公益事业领域，已经采取发行福利彩票、鼓励社会公益捐赠、设立专门基金会等形式，以弥补公共资源的不足，环保领域也有众多的NGO组织活跃在一线。虽然消防领域政府投入不足的现象也普遍存在，但目前还没有形成社会资本参与消防管理的有效途径，行业协会、社会团体、民间组织等社会力量的作用也没有得到有效发挥。 
　　三、坚持“三化一体”推进现代公共消防安全管理 
　　破解当前公共消防安全管理面临的困惑与迷茫，核心是要厘清政府、市场与社会在公共消防安全管理中的责任边界，有效整合资源，走法治化、专业化与社会化协同发展之路。 
　　（一）法治化：公共消防安全管理的目标定位。法治，既是一种科学的治国方略，也是一种稳定有序的生活状态。在法治状态下，意味着管理者与管理对象对自己的权利义务界限十分清楚，知道自己的行为会带来什么样的法律后果，从而能够在规则确定的范围内活动。推进消防法治化建设，不是仅仅提提“依法治火”这样的空口号，关键要落实以下四个方面的要求。

一是管理职责法定。消防部门严格依照消防法律法规规定行使自己的职权，属于自己管的要坚决管住管好管到位，不因履职不到位而造成缺位，不属于自己管的要坚决放开放到位，不因溢出职权边界而造成越位。具体而言，要做到三个厘清，即：厘清政府、市场与社会的责任，厘清政府、部门、单位与个人的责任，厘清消防部门与其他部门的责任。消防部门必须严守法定职权边界，否则又将陷入大包大揽、责任无限的泥淖。

二是管理程序规范。消防部门必须严格遵循法定的方式、步骤、时限实施管理，非经法定事由不得启动相关执法程序，防止出现随意执法现象；不得随意增减执法环节和步骤，防止出现人为设定条件现象；必须在法定时限内完成执法环节，防止出现故意拖延现象。

三是管理目的正当。消防管理的目的，必须是着眼于公共消防安全的需要，不得基于单位和个人利益执法，不得搞变通执法和以罚代管，防止出现执法腐败和本位主义现象。

四是自由裁量合理。有执法幅度的，必须在法定的幅度范围内，综合考虑情节轻重、危害大小等因素进行裁量，对相同或类似的行为必须一视同仁，防止出现差别对待。只有严格落实法治化要求，才能做到各尽其责、各归其位、各得其所，防止消防管理中出现“打乱仗”现象。 
　　（二）专业化：公共消防安全管理的重要途径。社会分工日益专业化和精细化是现代社会的重要标志，是提高某一领域工作水平的重要途径。公共消防安全管理也不例外，必须坚持走专业化发展之路，着力培育消防职业共同体。具体说来，需要从内外两个方面入手，提高消防管理专业化水平。

从部队内部来看，要着力培养一批专业人才队伍。受现役体制的约束，目前消防部队的人才引进、培养和保留机制还不健全，专业技术人才还比较紧缺，基层部队人员流动快、成分新，教育培训时间难保证，知识更新速度慢，消防部队已开始出现“人才荒”现象。要完善官兵业务培训和“再教育”机制，加快启动消防专业硕士、博士等高层次学历教育，培养造就一批高层次消防管理专业领军人才；要建立完善消防部队开放型人才引进机制，采取委托培养等方式将消防人才培育纳入国民教育体系，逐步优化人才队伍结构；要健全完善人才选拔、使用、激励机制，增强人才队伍建设的生机与活力；要健全完善消防管理专业人才保留机制，稳定部队专业技术骨干。

在社会层面，要大力发展消防职业技术教育，积极推动组建消防职业技能培训学校，加大对消防从业人员的培训力度，建立消防培训合格证上岗制度；要规范消防安全特殊工种的资格认证制度，由人力资源与社会保障部门组织统一的消防特种从业人员资格认证，推行注册消防工程师、消防职业经理人等资格考试，颁发职业资格证书，实行注册登记管理，提高消防从业人员素质，尤其要从法律层面明确实行消防职业经理人、防火管理员的制度，推动重点单位场所消防工作有专业人员管、有法定责任人员抓。

一是要严格落实社会单位主体责任。公安部61号令对社会单位的消防安全主体责任作出了明确规定，对单位消防安全责任人、消防安全管理人的职责作出了明确界定，关键在于抓好落实。另外，确立消防安全重点单位的目的，是为了督促这些单位加强自身管理，建立更为严格的管理制度，而非由消防部门去代为管理，更不是一旦重点单位发生火灾，板子都要打在消防部门身上。消防部门要严格依法监管，当好“掌舵者”而非“划桨者”，对社会单位尤其是重点单位落实消防安全责任情况进行监督，使社会单位切实做到“安全自查、隐患自除、责任自负”。

二是要善于用好“四道杠杆”。消防部门可联合人民银行、国家税务总局、保监会等部门，将单位消防安全信息纳入社会信用体系，切实发挥保险、金融、税务等因素在消防安全风险中的调控作用，督促单位强化自身消防安全风险管理。要用好经济杠杆，把经济手段介入到消防行政管理之中，采取提取消防安全费用、建立风险抵押金等措施，对消防安全条件达不到开业标准的，坚决不予“入市”许可。要用好保险杠杆，实行公共场所火灾公众责任险强制保险制度，强化承保前的风险评估，明确承保后保险人开展防灾防损的职责，促使投保单位自觉改善消防安全条件，并明确保费收入用于防灾减灾、公共消防设施和消防装备建设的投入比例，从而形成消防与保险的良性互动机制。要用好信贷杠杆，单位在申请贷款时，银行对单位消防安全条件和信用进行审查，根据单位消防安全风险等级，决定对单位贷款的额度。对已经有不良消防安全信用记录并且还仍然存在的单位，可降低贷款额度直至取消资格；对消防安全信用良好的单位，可适当提高贷款额度。要用好税收杠杆，对存在严重消防安全风险的单位，可区分风险级别，加征消防安全风险税，限期整改完毕的，恢复原征收额度。对连续保持消防安全信用良好的单位，可适当降低税收征收额度。

三是要大力发展消防公益事业。《消防法》第七条明确规定：“鼓励、支持社会力量开展消防公益活动。”在实际工作中可以考虑引入市场机制和民间社会力量，通过发行公益彩票、鼓励社会公益捐赠、设立专门基金会等途径筹集消防事业建设资金，以弥补政府对消防事业经费投入的不足。要充分发挥中介组织、行业协会、社会团体、民间组织等社会力量的作用，推动消防管理由单纯采用行政手段向综合采用行政、经济、法律、市场等手段转变，有效增强社会消防安全自治意识和自治能力。