关于消防联合执法工作的几点认识和思考

近年来，针对社会单位存在的各类火灾隐患和消防违法行为，各地纷纷组织开展了政府各部门参与的消防联合执法行动，如在近年来的“人员密集场所消防安全专项整治”、“消防产品质量专项治理”和“消防安全领域‘打非治违’专项行动”等活动中，公安消防部门就多次与工商、文化、安监、质监等政府部门进行联合执法。由于联合执法规模大、声势强，对消防违法违规行为产生震慑效果，有利于提高执法效率，有效地维护了国家利益和群众利益。但应当看到，目前消防联合执法仍然存在一些问题，结合各地开展消防联合执法工作的实践，笔者对今后如何更好地开展消防联合执法做出了思考。

一、联合执法行动产生的背景

一是隐患问题复杂多样。当前，经济快速发展带来消防安全违法违规的行为和现象层出不穷和复杂多样，诸如单位消防安全制度没有制定，疏散通道、安全出口堵塞，疏散指示标志、火灾事故应急照明、室内消火栓及灭火器等消防设施没有保持完好有效等常规性违法违规行为往往由公安消防部门单独检查整改就可以完成，但如果是宾馆、饭店、商场、市场等人员密集的公众聚集场所及易燃易爆化学物品经营、储存单位内存在重大火灾隐患，这些火灾隐患往往存在时间长、整改难度大等诸如此类的问题，一般仅仅依靠公安消防单个部门往往解决不了问题，势必要由消防、安监、工商、派出所等多个部门统一协调、相互协作、共同来执法。于是联合执法顺势成为了当前消防安全领域“打非治违”活动的一种重要手段，成为消防安全直接行政处罚权制度的一种有益补充，解决了一大批重大消防安全隐患，确保了消防安全形势持续稳定好转。

二是防范重特大火灾事故的需要。分析以往各地所发生的较大或重特大火灾事故，绝大多数是由非法违法、违规违章造成的。一起火灾事故的发生，从本质上来说，那是因为行政执法打击不力，导致社会单位抓消防安全工作态度不积极、心存侥幸，以致隐患累积，酿成事故。只有适时组织开展严格的消防安全联合执法行动，严厉打击非法违法行为，严格治理重大火灾隐患，才能起到惩治一个非法违法社会单位，震慑和教育一大片的作用，促使社会单位消防安全主体责任得到落实，进而不断消除重大火灾隐患，有效防范和遏制重特大火灾事故的发生。实践证明，对群众反映强烈、久拖不决、有倾向性的重大火灾隐患与问题或非法违法行为，只有通过联合多个部门采取共同执法行动，一些深层次的消防安全问题才能得到有效的解决。

三是行政管理自身的需求。目前，由于法律规范方面存在的问题，部分行政机关之间的职权交叉和冲突，多头管理现象有时存在，还有的行政机关对某些行政事务没有执法权，容易出现执法疲软的现象。在处理现实中较大、较复杂的案件或事故时，行政执法力量往往不足和不均，需整合以求规模。联合执法将不同区域、不同职能的执法人员集中到一个案件的办理中来，扩大了行政执法队伍，克服了执法力量不足的问题，可以有效解决当前行政执法中存在的人员配备不足与执法任务繁重的矛盾，容易对某些问题进行全面处理和从根本上予以彻底根除。

二、联合执法工作中存在的问题

一是执法主体和权责不清。在联合执法过程中容易忽视各执法机关之间的分工、权限和责任。一些部门倾向于考虑本部门利益，追逐利益，逃避麻烦，有了成绩大家邀功，出了问题相互推诿，于是在联合执法中，往往有意无意地忽视了各部门之间的分工和权限。有些联合执法导致部门之间的推诿和怠惰，对本部门有利的事情平时做，不利的事情等到联合执法时做。对小问题不及时处理，等到问题成堆再通过联合执法集中处理。这样就违背了联合执法活动“充分发挥每一个行政机关相应的管理职责，形成合力”的本意。

二是执法程序不规范。联合执法往往采取“运动式”，联合安监、工商、派出所等强权部门，大张旗鼓，目的是提高威摄力，加大执法强度，片面追求“高效率”，导致一些执法机关忽视执法程序甚至轻易简化执法程序，常常产生执法程序不规范问题。《中华人民共和国行政处罚法》对于案件处理程序有明确的规定，但在现实联合执法中，有些执法机关常常违反法律规定，将立案、调查取证、告知、行政处罚等程序颠倒，违反了法定程序。

三是执法协调工作不到位。一些地方由于联合执法协调工作没有有效落实到位，形成执法部门间的责任不清，缺少长效的消防管理机制，有时不仅没达到联合执法的预期效果，反而弱化了消防执法工作。如一些地方在联合执法中规定好各司其职、各负其责，各自办好本部门的“分内事”，但在实际操作中却常会出现“谁都管，谁都不管”的现象。又如在联合执法中，各执法部门本应积极参与，可是一遇到以某个部门为主的事，其他执法部门就完全当起“配角”和“看客”，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。再比如有些没有行政执法权的组织，通过联合执法的形式“借用”了权力。联合执法到了一定阶段，就会反客为主，用法律规范的形式“固化”权力，长期侵占执法权，造成权力的交叉和冲突。

三、完善联合执法工作的途径

一是要加强信息互通、工作互动。联合执法工作要求各部门建立畅通的联络和信息沟通机制，提出联合执法的重点，有针对性地采取专项整治行动。同时可以采取建立统一平台、授权登陆等方式，建立联合执法网上信息平台，实现各成员单位对重点社会单位、消防安全管理人和负责人信息、动态管理等资源高度共享。公安消防部门要保障其它行政部门依法行使职权，安监、工商、派出所、街道办等部门也可以为公安消防部门打击消防违法违规行为提供情报、信息查询、人员支持等。在必要的情况下，联合执法机关之间可以共同开展执法业务培训或专题讨论会，形成合力，提高今后联合执法的工作效率和效能。

二是要严格遵守执法程序。行政执法程序是贯穿执法人员工作全过程的行事规则，执法人员除了具备相应的知识能力外，加强执行程序的自觉性、勤政高效、廉洁奉公、公平、公正等方面的政治素质也是不可缺少的。在社会主义市场经济条件下，严格遵守执法程序是文明执法、依法行政的具体体现，也是增强程序正义、减少事后纠纷的需要。消防联合执法工作必须严格遵守《行政处罚法》规定的办案程序，彻底抛弃“重实体、轻程序”的错误观念，杜绝办案程序中的“瑕疵”。

三是要切实落实好执法责任。要做好消防联合执法工作，必须强化相关部门的责任落实。要建立健全有关制度，明确责任，明确奖惩。各职能部门对出现和存在的问题都应有责任共担的意识，不能有“分内”与“分外”之分。同时必须始终关注和保障群众合法权益。凡对群众反映强烈、久拖不决的突出火灾隐患问题，都要从本部门出发，查究造成联合执法不力的责任，切实反思和改进在执法工作中的不足与失误，这样才能充分发挥联合执法的合力。

四是要积极探索长效管理机制。公安消防部门要加快适应当前消防安全的复杂形势，在具体的消防联合执法工作中，要积极争取在地方政府牵头下成立消防联合执法机构并努力使之合法化、长期化，要求各部门在已取得成绩的基础上加强探索、建立长效管理机制，加大投入力度，扎实推进技术支撑体系、基层监管网络和长效监管能力建设。在联合执法过程中，公安消防部门要善于与其他行政部门沟通，及时协调工作进度，不间断地开展有针对性的执法行动，不断增强消防安全监管工作的科学性、针对性和实效性，最大限度地发挥联合执法行动的“合力”。在完成阶段性的联合执法活动以外，各部门之间还应当将执法行动延续到日常行政监管工作中去，加强部门联动，努力探索联合执法的长效机制。