北京改革57条出炉：实施居住证制度 严控人口规模

区县不以GDP增长率评定政绩、严格控制财政供养人员总量、实施居住证制度……中共北京市第十一届委员会第四次全体会议于1月12日至13日召开，全会审议通过了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，全面深化改革的“首都篇”正式明确57项改革要求和任务。

《决定》共57条分为三大板块

《决定》共17个部分57条，分为三大板块。北京市市长王安顺就《决定》向全会作说明时说，按照中央“五位一体”和党的建设的改革总体部署，《决定》立足北京发展的阶段性特征和具体实际，明确提出全面深化改革的重点领域和关键环节，力求把北京正在开展的改革和目前已经具备条件、形成共识的改革写深写实，把具备实践经验和已经试点探索的好做法、好经验转化为制度设计，形成全面深化改革的“首都篇”。

四方面举措破解“城市病”难题

围绕破解“城市病”的难题，《决定》从四个方面提出了改革举措，包括深化研究人口调控机制，科学制定人口总量中长期调控目标；健全大气污染防治机制；完善交通治堵机制；健全城市精细化管理体制机制。

北京市委书记郭金龙在总结讲话时说，无论是履行好首都工作职责、做好“四个服务”，还是加快转变经济发展方式、提高发展的质量和效益，无论是缓解人口资源环境的压力、破解特大城市发展难题，还是满足人民群众对美好生活的新期待、解决好关系群众切身利益的问题，都必须全面深化改革。这是历史必然、大势所趋，是推进首都发展的唯一正确选择。

郭金龙要求，以解决制约首都可持续发展的重大问题和群众关心的热点难点问题为导向，明确全面深化改革的重点领域和关键环节，集中力量攻坚克难，力求取得突破。

郭金龙说，在破解制约特大城市可持续发展的难题上要有新进展。解决人口过快增长、大气污染、交通拥堵等问题没有现成的模式可循，也不可能一蹴而就。要创新城市管理体制和机制，建立健全具有首都特点的特大城市治理体系，切实提高城市治理能力和水平，实现人口资源环境协调发展。

随着经济的不断发展，城市里聚集了越来越多的人口。人口的聚集，引起的一系列社会问题，如人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”，加剧了城市负担，同时也制约城市化发展。据相关统计，北京人口2012年就已超2100万，由此导致的交通拥堵、大气污染等，更是北京亟待解决的重点问题。在本次市委全会上，这些问题的解决之道，也成为会议决定的重要内容。

关键词

人口调控

●决定原文围绕破解“城市病”的难题，落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，科学制定人口总量中长期调控目标，综合运用经济、法律、行政等多种手段，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。

实施居住证制度。

解读居住证可附载社会服务功能

北京大学人口研究所教授陆杰华认为，城市人口调控机制的建立应该事先做好城市功能定位。北京把人口调控提到重要工作中，也是落实中央关于严控特大型城市人口规模的要求。

人口总量规划需参考多重指标

大多数城市都有人口规模的目标，北京10年前制定的目标是到2020年人口达到1800万，而据2012年的统计已超过2100万。下一步，城市规划中有关人口的总规划如何制定，人口总量如何制定是一个需要多方衡量论证的事情。“是回到1800万还是放宽到2500万，下一步怎么做很有学问。”陆杰华认为，人口的总规划需要参考的指标很多，包括城市经济发展、资源容量等。

北京要做新的人口总规划，应该先将城市定位明确。陆杰华说，1993年提出的《北京城市总体规划》对北京的定位是国家首都政治文化中心、历史名城，人口规模的控制则主要从经济和就业角度考量。但现在的城市发展和局面不一样了，北京未来会将城市功能定位成怎样的，直接影响到人口调控的效果，只注重数量上的宏观概念无法从根本上解决人口问题。以业控人、以房管人、以证管人的管理模式并不创新，而是后置的末端管理手段。陆杰华认为，要落实治理能力和治理体系的现代化，还是得回到城市发展功能定位上。

已开始实施居住证制度调研工作

“居住证制度已经提了多年。”陆杰华认为，居住证制度的设立可以使政府了解流动人口情况、为公共财政设计和预算提供依据，也涉及社会管理的多方面。

陆杰华说，目前北京有1/3是流动人口，如何让这些流动人口融入城市，居住证将提供一个这样的出口。政府缺少流动人口的服务平台，居住证也可以附载社会服务功能，比如与社保福利挂钩。

据了解，相关部门已经开展了关于北京实施居住证制度的调研工作。将借鉴广东、浙江等地做法，加强和改善流动人口服务管理工作、提升社会建设和城市管理工作水平。(新京报记者 郭超)

关键词

交通治堵

●决定原文落实公交优先战略，完善轨道交通投入、建设、运营机制，优化地面公交线网结构。

落实严格的汽车总量调控政策和区域行政政策。

综合运用法律、经济、科技和行政手段，控制机动车的使用强度，引导绿色出行。

解读控制机动车使用引导绿色出行

北京去年在交通基础设施建设和交通环境治理方面实施了一系列举措，此次被提出写入市委全会文件中，是今后交通工作的重中之重。

地铁渐成市民出行主要方式

交通专家、宇恒可持续交通研究中心主任王江燕说，文件中提到的建设、管理、倡导等措施，都是相关联的，基础是完善各种交通出行方式建设，形成更利于覆盖各种人群出行需求的交通网络。

王江燕说，在公交方面，公交优先的战略是工作基础。可以从完善公交枢纽建设、大范围成区域地施划公交专用道。“要打破现在的限制，对于出行需求大，拥堵严重的地方更要保证公交的优先权，施划公交专用道。”

北京近几年的地铁建设速度很快，使地铁逐渐成为出行的主要方式。王江燕认为，在今后的政府工作中，地铁建设会侧重覆盖范围，强化换乘点的功能性。此外，地铁沿线主要换乘点，也将补充延伸公交线路的建设，形成方便的接驳。远郊区的轨道建设也可以试点与大铁路结合。

经济和行政手段结合治堵

“以上这些措施的实施就是一个目的，控制机动车使用强度，引导市民绿色出行。”王江燕认为，除了收取拥堵费、差异化停车收费等经济手段，必要的行政手段也将综合运用到治理拥堵中，逐渐形成完善的治理拥堵机制。

北京市交通委运输管理局相关负责人曾表示，交通专家和研究机构正在研究评估北京的交通出行结构，基本工作目标是通过公交、地铁的网络建设，吸引大量私家车出行需求。最终，北京将形成以轨道交通为骨架、公交为补充、区域交通辅助的交通格局。新京报记者 郭超

关键词

大气污染治理

●决定原文颁布实施《北京市大气污染防治条例》，动员全社会力量落实好《2013-2017年清洁空气行动计划》，落实好六省区市大气污染防治联防联控的工作机制。

建立环境监测数据、空气质量预警信息共享机制，完善空气重污染的预警应急机制、联动机制。

解读与周边省市联动共治PM2.5

刚过去的2013年，大气污染治理是北京市政府工作的重中之重。本周北京人代会上，一大亮点就是将安排三项法规进行审议，包括公众关注的《北京市大气污染防治条例(草案)》。

将着重于大气污染排放总量控制

市环保局法制处处长芦建茹介绍，《北京市大气污染防治条例》主要针对北京现有的污染源分布情况采取不同的治污措施。她坦言，此前北京市的大气污染防治主要依靠行政手段在推动，没有系统的总量控制制度，因此即将公布的条例将着重于北京市污染排放总量的控制。

她还透露，在条例中将分别用单独章节表述机动车污染防治和扬尘污染防治。

除了立法上突破，北京发布的《2013-2017年清洁空气行动计划》奠定了今后4年的环保基调。计划提出，到2017年，细颗粒物（PM2.5）年均浓度控制在60微克/立方米左右。

大气污染需北京及周边地区共同治理

环保部环评常聘专家库成员彭应登介绍，北京及周边地区治理大气污染的重点，主要就是PM2.5，PM2.5区域传输和相互影响的性质，决定了这个问题需要大家一起来解决。同时，实现信息共享和联动机制，也是解决区域污染和城市病的一个根本之道。

目前，北京及周边地区已经成立了京津冀环境气象中心，在内部实现了气象信息的共享。他表示，北京在发展过程中，出现了大气污染、交通拥堵，以及由于人口过度集中造成部分环境卫生状况低下三大城市病，其主要原因，是北京城市人口、资源和环境出现了矛盾，这些问题纠结在一起，紧密联系，要解决这些问题必须采取综合的途径。新京报记者 邓琦

暂住证到居住证

●1986年1月1日

北京开始实施暂住证制度。

●1995年7月15日

北京规定，外来人员未取得暂住证，不予办理营业执照等。

●2005年3月25日

暂住证不再成为外地人在京经商务工的“通行证”，但在京居住仍要办理暂住证。

●2009年12月2日

北京市综治办副主任苗林透露，2010年起将启动推广带有信息、服务功能的居住证。

●2011年1月

北京市有关部门称将逐步实行居住证制度。流动人口办理居住证后，有望根据居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况等，享受阶梯式公共服务。

“京版”全面深化改革57条出炉

市委成立全面深化改革领导小组；

郭金龙说，全面深化改革要集中力量攻坚克难，力求取得突破

《决定》共57条分为三大板块

《决定》共17个部分57条，分为三大板块。北京市市长王安顺就《决定》向全会作说明时说，按照中央“五位一体”和党的建设的改革总体部署，《决定》立足北京发展的阶段性特征和具体实际，明确提出全面深化改革的重点领域和关键环节，力求把北京正在开展的改革和目前已经具备条件、形成共识的改革写深写实，把具备实践经验和已经试点探索的好做法、好经验转化为制度设计，形成全面深化改革的“首都篇”。

《决定》提出，市委成立全面深化改革领导小组，负责全面深化改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

■ 亮点

充满“京味儿”的改革蓝图

“京版”全面深化改革的《决定》一大亮点是“充分体现北京特点、首都特色”。

北京市市长王安顺说：“北京全面深化改革，必须要有‘京味儿’。”

记者注意到，《决定》中提出的57项改革要求和任务中，立足北京实际和特点成为了一大特色。

比如在“实行统一的市场准入制度”中，就明确提出，研究制定与首都城市性质功能和人口资源环境承载能力相匹配的“负面清单”。在“完善主要由市场决定价格的机制”中，就社会关心的地铁等公共交通票价问题上，明确要求完善公共交通票价体系和动态调整机制。

十八届三中全会《决定》提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”“严格控制财政供养人员总量。”此次北京则更加明确地表示：“建立区县差异化考核评价指标体系，不以GDP增长率评定政绩。”“财政供养人员只增不减。”

中关村国家自主创新示范区是北京的一大亮点。《决定》中以一个单独的部分提出，更好地服务国家创新体系建设，包括抓好中关村国家自主创新示范区建设等方面。

交通拥堵、空气污染……城市病近年来成为了社会关注的热点，也是北京市重点“攻关”的对象。在《决定》中，一个单独的部分提出创新特大城市可持续发展的体制机制，破解“城市病”的难题。其中包括深化研究人口调控机制、大气污染防治、交通治堵等关系百姓生活的各个方面。

决定稿具体内容

决定稿共17个部分57条，分为三大板块

第一板块

第1、第2部分，共4条。

切实增强全面深化改革的自觉性和坚定性，提出了全市全面深化改革的总体要求

第二板块

第3部分至第16部分，共50条。

从经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”各领域，具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措，体例上没有按部门工作来归并

第三板块

第17部分，共3条。

主要强调加强和改善党对全面深化改革的领导

全面深化改革总体目标

按照完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，加快建立健全体现中国特色、首都特点、时代特征的特大城市可持续发展体制机制，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全市人民。

决定稿涉及的重点问题

1 坚持和完善基本经济制度

积极发展混合所有制经济

完善国有资产管理体制

深化国有企业改革

支持非公有制经济健康发展

2 完善现代市场体系

建立公平开放透明的市场规则

完善主要由市场决定价格的机制

积极推动城乡统一的建设用地市场建设

促进金融改革创新发展

完善产业转型升级机制

3 加快转变政府职能

全面正确履行政府职能

优化政府组织结构

深化投融资体制改革

深化财税体制改革

4 更好地服务国家创新体系建设

抓好中关村国家自主创新示范区建设

健全技术创新的市场导向机制

强化企业技术创新主体地位

5 率先形成城乡一体化发展新格局

完善新型城镇化发展的体制机制

深化农村土地制度和产权制度改革

创新都市型现代农业经营机制

健全统筹城乡公共资源配置机制

6 创新特大城市可持续发展的体制机制

深化研究人口调控机制

健全大气污染防治机制

完善交通治堵机制

健全城市精细化管理体制机制

7 推进法治建设

维护宪法法律权威

深化行政执法体制改革

深化司法改革

8 加强全国文化中心建设

完善文化管理体制

建立健全现代文化市场体系

构建现代公共文化服务体系

9 创新社会治理体系

改进社会治理方式

激发社会组织活力

创新预防和化解社会矛盾的体制

健全公共安全体系

10 加快首都生态文明制度建设

实行最严格的资源和生态保护制度

实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

健全生态环境管理制度

改革时间表

近两年

要在国有企业改革、科技体制改革、教育领域综合改革、投融资体制改革、行政审批制度改革、财税体制改革、城市管理体制改革、农村改革、创新社会治理体制、健全绿色发展的体制机制等方面取得突破性进展，适时推动其他各领域改革。

到2020年

在重要领域和关键环节取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。

理清政府和市场的边界，找准市场功能和政府行为的最佳结合点，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，对市场不能有效发挥作用的领域，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，避免出问题。

统筹户籍人口和流动人口对公共服务的需求，避免出现在新老二元结构上的“堰塞湖”现象；把解决群众关心的教育、医疗、住房等热点难点问题作为我们的努力方向，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。

全市各区县各部门都要拿出壮士断腕的勇气和魄力，敢于直面问题，勇于进行利益格局调整，自觉做到个体服从整体、局部服从全局。对于一些必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，要摸着石头过河，认真试点探索。对试点单位要给予政策上的支持，鼓励他们大胆地闯，大胆地试。同时，还要讲究策略方法，先易后难，不搞一刀切，不求齐步走，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。

目前全市改革总体目标任务已经明确，要深化研究改革的具体措施办法和实现路径，对中央职权范围内的改革，不能抢跑，不能自行其是，对属于地方责任的领域，要不等不靠不拖，加快推进，率先突破。

——北京市委书记郭金龙